İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ KANUN TEKLİFİ, KARBON PİYASASI, KARBON  TİCARETİ VE  KARBON VERGİSİ

1.İklim Değişikliğiyle Mücadelenin Önemi

İklim değişikliği, ülke sınırlarını aşan  ve  ülkelerin gelişmişlik düzeyinden bağımsız olarak  en önemli küresel sorunlar arasında yer almaktadır. İklim değişikliğinin gün geçtikçe şiddetini artırdığı ve insanlık için bir tehdit teşkil ettiği bilimsel olarak ortaya konulmaktadır. Her yıl yayımlanmakta olan BM Çevre Programı (UNEP) Emisyon Açığı Raporunun 2022 yılı sayısı, ilave önlem alınmadığı takdirde mevcut iklim değişikliğiyle mücadele projeleriyle yüzyıl sonunda küresel sıcaklığın 2,8 santigrat derece artacağına, koşullu ve koşulsuz ülkeler vaatlerine uyduğu takdirde ise küresel sıcaklığın sırasıyla 2,6 ve 2,4 santigrat derece artacağına dikkat çekmektedir. Ülkemizin de içinde bulunduğu Akdeniz Havzası, iklim değişikliğinin olumsuz etkilerine karşı en hassas bölgelerden biri olarak tanımlanmaktadır. Çevre ve İklim Değişikliği Akdeniz Uzmanları Ağı Raporu’na göre, Akdeniz Bölgesi dünyadaki diğer bölgelere göre %20 daha fazla sıcaklık artışına maruz kalmaktadır. 2040 yılına kadar Akdeniz’deki sıcaklık artışının 2,2 santigrat dereceye ulaşacağı tahmin edilmektedir. Öte yandan, Akdeniz Havzasında İklim ve Çevresel Değişikliklere yönelik 2020 yılında yayımlanan 1’inci Akdeniz Değerlendirme Raporunda (MAR1), Akdeniz’de ortalama deniz suyu seviyesinin geçtiğimiz 20 yılda 6 cm yükseldiği, bu artışın 2100 yılına kadar 43 cm’den 84 cm’e kadar çıkabileceği belirtilmektedir[1]. İklim değişikliğiyle mücadele kapsamında, düşük karbonlu ekonomiye küresel düzeyde geçilmesi hususu, uluslararası anlaşmalarla küresel ölçekte sağlanmaya çalışılmaktadır.

2.Çevrenin Korunması ve İklim Değişikliği Hususunda Uluslararası Düzenlemeler

Uluslararası düzenlemelerin başında  Viyana Sözleşmesi ve Montreal Protokolü gelmektedir.  Ozon tabakasını incelten maddelerin azaltılmasına ilişkin “Ozon Tabakasının Korunmasına Dair Viyana Sözleşmesi (1985)” ve “Montreal Protokolü (1987) ”  ile  yeryüzünde  2040’ların sonundan itibaren, hidroflorokarbonların %80-85 oranında azaltması kararlaştırılmıştır. Türkiye  Montreal Protokolü’ne 19 Aralık 1991 tarihinde taraf olmuştur.  İklim değişikliğine karşı  diğer bir sözleşme ise BM tarafından hazırlanan,  İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesidir. Sözleşme 1992 yılında Rio de Janeiro’da düzenlenen Birleşmiş Milletler (BM) Çevre ve Kalkınma Konferansı’nda (BMİDÇS) imzaya açılmıştır.  21 Mart 1994 tarihinde yürürlüğe giren Sözleşme’ye, aralarında ülkemizin de bulunduğu 196 ülkenin yanısıra, Avrupa Birliği (AB) de taraftır. Türkiye  Sözleşme’ye 24 Mayıs 2004 tarihinde katılmıştır. İklim değişikliği sözleşmesinin gereklerini yerine getirmek için iki ayrı sözleşme daha imzalanmıştır.  bulunmaktadır.  Bunlar Kyoto Protokolü (2020 yılına kadar) ve Paris Sözleşmesidir. (2020 yılından sonra). Kyoto Protokolü BMİDÇS’nin ilk uygulama sözleşmesi niteliğinde olup,   1997 yılında kabul edilmiş ve 2005’te yürürlüğe girmiştir. Kyoto Protokolü sonrası Paris Sözleşmesi devreye girmiş ve Kyoto Protokolü işlevini tamamlamıştır. Ülkemiz  Kyoto Protokolüne 2009 yılında taraf olmuş, sonrasında ise 22 Nisan 2016 tarihinde, Paris Sözleşmesini imzalamıştır.  Paris Sözleşmesi 7 Ekim 2021 tarihinde onaylanmış, sözleşmenin  onaylanması ile  2053 yılı için net sıfır emisyon hedefi ilan edilmiştir. Bu sözleşmeler sera gazı ve karbon emisyonunu azaltmaya yönelik sözleşmelerdir.

3.İç Hukuk Düzenlemeleri

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Sağlık Hizmetleri ve Çevrenin Korunması”  başlıklı 56. maddesinde  “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” düzenlemesi mevcuttur. Bu düzenleme çevrenin korunması konusunda devlete  ve ülkede yaşayan herkese (vatandaş, yabancı ve vatansız haymatlos dahil)  yükümlülük getirmektedir. Bu kapsamda çevrenin korunmasını  herkes talep edebilecektir. Çevrenin korunması hakkının dolaylı olarak yaşama hakkı,  mülkiyet hakkı, ifade özgürlüğü, aile hayatının korunması hakkı  vb. haklarla  ilgili olduğu ve çevrenin zarar görmesi durumunda yukarıda belirtilen temel hak ve özgürlüklerin olayın özelliğine göre ihlal edildiği yargı kararlarıyla ortaya konulmuştur. Çevrenin korunması amacıyla çıkarılan ve yürürlükte olan en temel kanun 11.08.1983 tarihli ve 2872 sayılı  Çevre Kanunudur. Konuya ilişkin hazırlanmış olup henüz mecliste onaylanmamış olan  karbon emisyonlarını  gelecekte sıfır düzeyine indirmeyi hedefleyen diğer bir kanun ise  İklim Değişikliği Kanunu’dur fakat teklif düzeyindedir ve henüz kanunlaşmamıştır. Bu kanun teklifinde  “karbon vergisi”, “emisyon ticaret sistemi” “ karbon piyasası” kavramlarına yer verilmiş olup, kanun teklifindeki düzenlemeler aşağıda incelenmiştir. 

4.İklim Değişikliği Kanun Teklifinin İçeriği,

İklim Değişikliği Kanununun amacı,  iklim değişikliğiyle mücadelede sera gazı emisyonlarının azaltılmasını, iklim değişikliğine uyumu ve bu hususlara yönelik planlama ve uygulama araçlarını düzenlemek olarak ifade edilmektedir.  Kanun; sera gazı emisyonlarının azaltılmasına ve iklim değişikliğine uyuma yönelik faaliyetler ile bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesine ilişkin planlama ve uygulama araçlarının yasal ve kurumsal çerçevesini düzenlemektedir. Kanunda belirlenen  hususlarda görevli ve yetkili  bakanlık “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı” olup, bakanlık adına  kanunda belirlenen yükümlülükler  “İklim Değişikliği Başkanlığı” tarafından yürütülecektir.

Bakanlığa kanunla ; binaların enerji verimli, düşük emisyonlu, yerel ve çevre dostu yapı malzemeleri ve diğer ürünler kullanılarak yapılması ve yenilenebilir enerji kullanımının yaygınlaştırılması için gerekli çalışmaları yapmak, “Neredeyse Sıfır Enerjili Bina” konseptini zorunlu hale getirmek, yeni binaların enerji performansında ve karbon emisyonlarında ortalama yüzde 25 iyileştirme sağlamak ve yeni binaların enerjisinin yüzde 10’unu yenilenebilir enerji kaynaklarından sağlayacak şekilde inşa edilmesine ilişkin çalışmalar yapmak  görevleri verilmiştir.  Belediyeler  ise atık geri kazanım oranını ilk aşamada  yüzde 60’a çıkaracaklar ve sonrasında ise  atıklarının işlenmeden düzenli depolama ile bertarafına son verilecektir.

Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ise  düşük emisyonlu üretim yöntemleri ve teknolojiler ile yenilenebilir enerji, alternatif yakıt ve düşük karbonlu hammaddelerin kullanımının ve elektrifikasyonun yaygınlaştırılmasını sağlayacak, elektrikli ve alternatif yakıtlı araçların üretilerek, piyasaya arzı için gerekli teknik düzenlemeleri hazırlayacak ve karbon ayak izi düşük sanayi ürünlerinin üretimi ve piyasaya arzına yönelik idari ve teknik düzenlemeleri yapacaktır. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı, Karayolu taşımacılığı,  denizcilik sektörü ve  Havacılık sektöründe, düşük veya sıfır emisyonlu hava araçlarının kullanımını teşvik etmekle ve yeşil hava yolu koridorları oluşturmakla yükümlüdür. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı ve yerel yönetimler de sera gazı salımı azaltılmasına yönelik benzer görevler verilmiştir. Kanunda ayrıca  İklim değişikliği kaynaklı riskler ile kayıp ve zararların tespiti, giderilmesi veya en aza indirilmesi yoluyla iklim değişikliğine karşı dirençliliğin ve uyum kapasitesinin artırılması için  uyum sürecinde ilgili bakanlık ve kurumlarca yerine getirilecek görevler belirlenmiştir.

4.Karbon Piyasası, Karbon Ticareti ve Karbon Vergisi

Çevrenin korunmasını sağlarken başvurulan temel ilke “Kirleten öder “  ilkesidir.  Bahse konu ilke  basit gibi gözükmesine karşın aslında, açık ve belirgin bir tanımı verilemeyen ve uygulamada da yanlış anlaşılmalara konu olmuş bir ilkedir, ilk bakışta, sözcüklerin de çağrıştırdığı açık anlamdan hareketle, “yarattığı kirliliğin bedelinin kirletene ödettirilmesi” ya da “kirletenin kirliliğin maliyetine katlanması” şeklinde yapılabilecek bir tanımlama doğru olmakla birlikte, sorunun bu denli basit olmadığı da aynı ölçüde doğrudur. Hangi kirliliklerin ya da kirliliğin hangi sonuçlarının ve nasıl ödettirileceği, ödettirmenin nasıl olacağı… gibi konunun özünü ilgilendiren sorular durumun karmaşıklığını ortaya koymaktadır. Kirleten, yalnızca kirlenmenin önlenmesi ve giderilmesi masraflarını yüklenmekle kalmamakta, aynı zamanda kirliliğin yol açtığı çevresel zararlardan da sorumlu olmaktadır. Diğer bir deyişle kirleten kirliliği hem önlemenin, hem gidermenin maliyetlerine katlanmak, hem de kirliliğin yarattığı zararları tazmin etmek durumundadır. Kirliliğin yarattığı ve tazmin edilecek zararlar ise yalnızca insanlar ve onlara ait varlıklar üzerindekiler değil, aynı zamanda doğaya ilişkin olanlardır[2]. Bu ilke kapsamında kirletene bedel ödeterek kirletmeyi  ve sera gazı emisyonunu en aza indirecek ve gelecekte sıfır düzeyine getirmek için  karbon piyasası sisteminin kanun teklifiyle  ihdas edildiği görülmektedir.

Kanun teklifinde  karbon piyasasının temel kavramı olan  “Sera gazı emisyonu”; “kızılötesi radyasyonu emen ve yeniden salan, hem tabii ve hem de beşeri kaynaklı olabilen karbondioksit, metan, diazotoksit ve hidroflorokarbonlar, perflorokarbonlar, kükürt hegzaflorür veya bu maddelerden en az birini içeren karışımları veya flor içeren diğer sera gazları salımını, “ olarak ifade edilmiştir.  Kanun teklifinde   sera gazı emisyonlarının sertifikalandırılarak satılmasına olanak sağlayan ve   karbon piyasa sisteminin kurulduğu görülmektedir. “Karbon piyasası” kanunda   tahsisatların, emisyon ticaretine ilişkin sözleşmelerin, belgelerin ve kıymetlerin serbest rekabet şartları altında kolay ve güvenli bir şekilde alınıp satılabilmesini sağlamak ve oluşan fiyatları tespit ve ilan etmek üzere  veya piyasa işleticisi tarafından işletilen ve/veya yönetilen, alım satım emirlerini sonuçlandıracak şekilde bir araya getiren veya bu emirlerin bir araya gelmesini kolaylaştıran, sistemleri ve pazar yerleri olarak tanımlanmıştır.  

Karbon ticareti/piyasası sistemi, işletmelerin sera gazı emisyonlarının ilgili kamu otoritesi tarafından sınırlandırılması ve sertifikalandırılması (örneğin 1 emisyon sertifikası 1 ton emisyon hakkı) sonucunda değer kazanan emisyon sertifikalarının kirleticiler arasında alım – satıma konu olmasını sağlayan bir piyasa sistemidir. Bu sistemde emisyon sertifikalarının veya tahsisatlarının alım – satım işlemi gerçekleştirilmektedir [3]. Emisyon ticareti piyasa temelli bir sistemdir ve süreç ise şu şekilde işlemektedir. İşletmeler, kamu otoritesi tarafından kendisi için belirlenen emisyon seviyesini aşmamak için ya temiz teknolojilere yatırım yaparak maliyetlerini artıracak, ya da gerçekleştireceği fazla emisyonlar için piyasadan kirletme hakkını temsil eden emisyon sertifikalarından satın alacaklardır. Bu durumda, emisyon azaltma maliyetleri emisyon sertifikalarının piyasa değerinden yüksek olduğunda piyasadan sertifika talep edecekler, düşük olduğunda ise piyasada sertifika satmak isteyeceklerdir. Böylece etkin bir piyasada emisyonlar azaltılırken, azaltım maliyetleri de tüm işletmeler için denge noktasına ulaşacaktır. Tahsisat ticareti (İlgili kamu otoritesi tarafından belirlenen salım limitleri çerçevesinde tahsis edilen sertifikaların kirleticiler arasında ticareti) : Öncelikle belirlenmiş bir bölgedeki ve belli bir zaman dilimi içerisindeki toplam salım miktarı (Üst Sınır – Cap) ilgili kamu otoritesi tarafından belirlenir ve kirleticilere belli kriterlere göre tahsis edilir. Tahsis edilen kirletme miktarının altında emisyona neden olan işletmeler gerçekleşen ile tahsis edilen miktara denk gelen kirletme hakkını veya tahsisatları kendilerine tahsis edilen kirletme miktarının üstünde emisyona neden olan diğer işletmelere satabileceklerdir [4].

Kanunda  yukarıda bahsedilen ticaretin gerçekleşmesine olanak sağlayan “Emisyon Ticaret Sistemi” düzenlenmiştir. İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından Emisyon Ticaret Sistemi kurulacak, bu sistemde yer alan işletmelerin Başkanlıktan sera gazı emisyon izni alması zorunlu olacaktır.  Emisyon Ticaret Sistemi dahilinde işletmelerin doğrulanmış sera gazı emisyonlarına ve Emisyon Ticaret Sistemi dahilindeki performansına ilişkin veriler; piyasanın işlemesi ve finansal işlemlerin gerçekleştirilmesi için ilgili kurumlarla paylaşılabilecek ve  işletmelerin azaltım yükümlüğünün yerine getirilmesi amacıyla denkleştirme kullanmasına izin verilebilecektir.  Karbon Ticareti sistemi için  “Karbon Piyasası Kurulu” oluşturulacak ve  karbon fiyatlandırma araçlarını belirleme, ücretsiz tahsisatların dağılımına karar verme, açık arttırmaya arz olunacak tahsisat miktarını tespit etme vb. görevleri “kurul” yerine getirecektir.  Mevcut “Sermaye Piyasası Kurulu” ise karbon piyasalarındaki işlemleri izleme, Sermaye Piyasası Kanunu uyarınca piyasa bozucu eylem veya piyasa dolandırıcılığına karşı önlemleri alma ve piyasanın gözetimine ve denetimine yönelik gerekli iş ve işlemleri gerçekleştirme görevlerini yürütecektir. 6362 sayılı Kanun kapsamında risk ve teminat yönetimini gerçekleştirme görevlerini yerine getirmek için “Merkezi takas kuruluşu”, tahsisatların kayden ihracı, elde bulundurulması, alım-satımı ve iptali işlemlerinin ve bunlara ilişkin hakların hak sahibi bazında izlenmesi “Merkezi kayıt kuruluşu” kurulmuştur.

“Karbon vergisi” kavramı ise kirleten öder ilkesinin farklı bir yansımasıdır.  Kanun teklifinde karbon vergisi kavramının  Karbon fiyatlandırma araçları  tanımlanırken  kullanıldığı görülmektedir. Kanun teklifinde Karbon fiyatlandırma araçları Sera gazı emisyonlarının azaltımı amacıyla uygulanabilecek Emisyon Ticaret Sistemi, karbon vergisi ve sonuç odaklı finansman gibi finansal araçlar olarak ifade edilmektedir.  Karbon vergisi kavramını ilk ortaya atan  İngiliz ekonomist Pigou’dur. Pigau  20. yüzyılın başlarında çoğu birey ve işletmelerin diğerlerine maliyet yükleyen kararlar vermelerine rağmen herhangi bir engelle karşılaşmadıklarını vurgulamış ve sorunun çözümü için de verilen zararı karşılayacak şekilde vergilendirilme yapılması gerektiğini savunmuştur [5].  Örneğin bir çimento fabrikası tarafından kullanılan fosil yakıtlar nedeniyle havaya bırakılan kirleticiler hem çevredeki bireylerin sağlıkları açısından bir maliyet yüklenmesine hem de fabrika çevresinde zirai üretim yapan bir işletmenin üretimde verimliliğin azalışına bağlı olarak ek bir maliyet yüklenmesine neden olabilmektedir. Karbon vergisi ise, küresel ısınmaya neden olan fosil yakıtların (petrol, kömür, doğal gaz gibi) yanmasından kaynaklanan karbondioksit emisyonunu azaltmak amacıyla alınan bir emisyon vergisidir. Vergi, yakıtların karbon içeriklerine göre alındığından karbon vergisi olarak adlandırılmaktadır [6].  Karbon vergisi de karbon ticareti gibi piyasa temelli bir araçtır ve işletmeler, sebep oldukları emisyonlar için ödedikleri vergi ile marjinal azaltım maliyeti eşit oluncaya kadar emisyonlarını düşürecektir. Çünkü birim başına ödenen emisyon vergisi, marjinal azaltma maliyetinden yüksek olduğu sürece işletme için emisyonu azaltmak kârlı olacaktır.

Önümüzdeki süreçte karbon  ticaretinin, karbon piyasasının ve karbon vergisi sisteminin  ülkemizde işleyişini  hep birlikte gözlemleyeceğiz. 

Av.Yalçın TORUN

Tel:0312 432 56 78 – 0505 621 99 92

[1] https://www.mfa.gov.tr/iklim-degisikligiyle-mucadelenin-onemi.tr.mfa

[2] Turgut, N, Kirleten Öder İlkesi ve Çevre Hukuku

[3] Arı, İzzet (2010). İklim Değişikliği İle Mücadelede Emisyon Ticareti ve Türkiye Uygulaması. Uzmanlık Tezi, Devlet Planlama Teşkilatı, Ankara

[4] Tunahan, H. (2010). Küresel İklim Değişikliğini Azaltmanın Bir Yolu Olarak Karbon Finansmanı. Muhasebe ve Finansman Dergisi, s.203

[5] Kovancılar, B. (2001). Küresel Isınma Sorununun Çözümünde Karbon Vergisi ve Etkinliği. Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. Yönetim ve Ekonomi Dergisi, 8 (2)

[6] Çelikkaya, A. (2011). Karbon Vergisi ve Dünyadaki Uygulamasının Değerlendirilmesi. Vergi Sorunları Dergisi,s.91